1938年（昭和13年）に水上機母艦として竣工した。本艦の場合、水上機母艦としての役割に加えて、甲標的（特殊潜航艇）母艦としても使用できるように設計・建造された。艦内に合計12隻の甲標的を搭載可能であり、その場合でも12機の水上機を搭載可能になっていた。また、走行中に艦尾両舷の滑り台より甲標的を発進できるという構造となっていた。
ミッドウェー海戦で4隻の正規空母を失った日本海軍は、空母不足を解消するため軽空母に改装することを1942年（昭和17年）6月30日に決定する。空母への改装は1943年